推动部分国有股本 充实社保基金法律落地

　　■刘纪鹏岳凯凯

　　长期以来，国资划转社会保障基金一直是颇具争议的话题，中共十八届三中全会提出将部分国有资本划转社保基金，是否将国有股直接划拨给社保基金？是划转资金还是划拨股份？都是尚未解决而又亟待探讨的重大命题。有省份直接将省直管国企３０％的股权划转到省社保基金，在统一政策尚未出台之前，是否合规合理亟待定性。

　　我们认为，将国有股划拨社保，忽视了社保基金和国资在管理体制上的现实差异，既越过了国资在产权上归全民所有的法律红线，又偏离了经营性国资统一监管的改革方向。因此，必须厘清这种做法的背后机制，探讨国资划转社保的可行方案，杜绝重回国资“多头监管、九龙治水”的旧体制。

　　一、我国社保基金管理体制现状

　　我国的社会保障基金主要包括全国社会保障基金、社会保险基金两大部分。全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由全国社保基金理事会管理，资金来源主要是中央财政拨入资金、国有股减持转持所获资金及投资收益，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。截至２０１４年末，资产规模达１．５万亿元，但２０００年成立至今未有任何一笔应急养老金支付。

　　社会保险基金主要包括“五险”，主要包括企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险五种。其来源是单位和个人缴费以及公共财政资金，主要为本省市（地区）内的成员因退休、医疗、伤残等提供物质帮助。目前全国性社会保险基金统一管理体制尚未建立，中央和各省、各省市（地区）之间各自为政，由各地劳动保障部门负责管理，财政部门统筹资金安排。

　　有省份为承接国有股，专门成立省级社会保障基金，性质类似于全国社会保障基金，由该省社保基金理事会负责经营管理，作为本省社会保障的战略储备资金，主要用于弥补人口老龄化高峰时期的养老保险补充。

　　二、我国国有资产管理体制现状

　　中共十六大以来，我国国资管理不断改革，突破了国企“中央一级管理”的模式，确立了“统一国有、分级管理”的国有资产管理体制，即在坚持国家所有、全民所有的前提下，通过三级国资委的组建，实现出资人从１（中央一级所有）到３００（１个中央，３１个省、自治区、直辖市和２７０个地区（市））的飞跃。不同于地方社保基金“分级所有—分级管理”的体制，国资虽然确立了地方分级管理的体制，但产权上依然是统一国有，归属全民。

　　三、将国有股划拨地方社保的几点思考

　　该省做法是否合规？该省将属于国家所有的股权划拨到省级所有的社会保障基金，把全国人民的钱纳入省财政体系，受省政府统一调配。这种“吃螃蟹”的做法，不仅没有直接补充社会保险基金缺口，反而从法律层面突破了国资全民所有的产权体制，实质上是承认国资多级所有，造成社保省际分配不公，也剥夺了全民分享国资改革红利的权利。

　　因而，无论是从法律法规还是政策上，这种做法都无法寻找到依据，国家相关部门应对其高度重视，全面考虑此事可能带来的连锁反应，尽快确定法律尺度和界限，正确处理国有股与社保基金的关系，对股权划拨的比例和条件进行明确规定，平衡各省可能出现的跟风现象。否则，在当前社保缺口压力递增的情况下，其他各省极可能刮起“划拨国有股，充实省财政”之风，甚至可能将国有股全部划走，国有企业的属性就从国家所有变成地方所有。

　　是否对经营性国有资产统一监管不利？这种做法的背后，是财政和社保争抢国企出资人，否定国资委的统一监管职能。通过国有股划转社保，省社保基金持有国企３０％股权，与国资委争当出资人，其实质是国家和国有投资运营公司之间，并不需要国资委作为出资人并履行统一监管职责。长此以往，国资委、社保、财政三足鼎立，将重回多头监管、九龙治水的国资管理旧体制，带来国资管理的低效和混乱，那么２２号文提出的经营性国资统一监管的目标就无法实现。

　　划拨利润还是划拨股权？中国国有企业属于全民所有，反哺社保本无可厚非，但采用何种方式却是必须明确的关键问题。社保基金不适合代替国资部门直接持股，应由国资委来“养鸡”，统一监管国资；社保基金来“攒蛋”，从国企划拨国资收益。

　　其一，划转利润更能保证社保基金收益的稳定性。我国二级市场风险较大且上市公司分红普遍不多，社保基金作为保命钱，又何必去承受无谓的市场风险呢？２００１年全国社会保障基金以每股４．２元的价格获配中石化３亿股，到了２００２年禁售期届满时，股价却只有３．４元，账面亏损２．４亿元。相反，如果按照市场化原则确立国企收益上缴比例，并根据ＣＰＩ等数据调整，反而可以保证旱涝保收，更好地充实社保基金。

　　其二，划拨利润更有利于资本市场的稳定。社保基金作为机构投资者，旨在追求财务回报，稳定股市不是它要考虑的因素，其在适当的时机进行减持也无可厚非，但规模巨大的社保基金减持必将成为股市的不可承受之重。故在行情好的时候，社保基金的套现行为会演变成为砸市，而在行情不好的时候社保基金却不能托市。而划拨利润给社保基金，其在二级市场购买股票，是市场化行为，减持股票无可厚非。

　　其三，划拨利润更方便对社保基金的评价与监督。国有股划拨无法明晰社保基金的责任，如果股权增值，则将功劳归入己方，以彰显自己经营有方；可如果股价下跌，就可能归咎于划拨的股权质地不好或者国资委行政干预阻止其减持股份，导致经营亏损借以推卸自己的责任。相比之下，如果划拨现金的话，资本增值多少一目了然，社保基金的贡献和责任自然能够得到明确体现。

　　四、结语

　　国有股划拨社保基金，并非国资反哺社会的良方，没有切实解决当前基本养老保险基金亏空的紧迫问题，不利于经营性国资统一监管。因此，我们建议加快推动“划拨部分国有股本充实社保基金”相关法律和政策的落地，实现国家利益、企业效益和全民利益的统一，真正让人民享有国资改革的红利。