保险创新与社会治理建设

2016-02-28 14:59
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  ——基于宁波保险创新综合示范区的探索与实践

  朱从玖卢子跃

  保险是完善社会治理体系的重要政策工具

  完善社会治理体系,创新社会治理方法,提高社会治理水平,是我国全面建设小康社会面临的一项紧迫任务。党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用,进一步深化改革,要形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序;十八届四中全会强调依法治国,提出要以法制建设推进社会治理体制的创新。这些重要论述,不仅把社会治理工作提升到了战略全局的高度,而且赋予了新的意义和内涵,即政府应做到有所为、有所不为,要更多地运用市场化、制度化的手段来改进和完善社会治理。

  长期以来,受传统计划经济体制影响,我们的政府成了全能政府,政府承担了无限责任,市场的作用、社会的作用受到了限制。公共服务都是政府冲在第一线,投入大量人力物力,在社会管理方面既有越位问题,也有缺位问题。随着社会主义市场经济体制的确立和完善,政府职能也需要从完全由行政主导的“社会管理”向强调管理和服务相融合的“社会治理”转变。

  当前我国社会发展正处于关键的变革期,社会日益多元化,社会主体之间的利益诉求差异加大,由此产生的矛盾和纠纷增多,风险进一步凸显。随着我国经济总量到了全球第二,政府“无限责任”与“有限财力”之间的矛盾随着经济总量的扩大变得越来越突出,政府以往简单直接、大包大揽,既当运动员又当裁判员的管理模式,已不适应现代市场经济和法制社会的要求。因此,政府需要利用更多的市场化工具来解决社会治理问题,社会治理体系急需完善和创新。

  保险作为一种市场化的风险管理机制和社会互助机制,与经济社会发展的各个方面联系紧密,保险业已成为参与社会治理的重要力量。概括来讲,保险在社会治理的以下方面可以发挥其独特且不可替代的作用:一是在时间和空间上分散转移风险,稳定政府、企业和居民对未来的预期。政府在平时投入少量资金购买保险,可以放大财政支出的杠杆效应,在灾害事故发生时,为广大城乡居民提供数十倍的风险保障,有效缓解灾害救助的压力。二是促进政府职能转变,提高公共服务的效率。保险机构参与社会治理具有专业、服务和成本优势。政府以购买服务的方式,利用保险公司的技术、网点、人才等资源,委托保险公司经办或代办公共服务,有助于转变政府职能,节省人员和经费,提高工作效率。三是创新风险管理模式,有效防范和管理各类风险。风险管理是保险具有的天然属性,作为专业的第三方主体,保险公司有很强的经济驱动力来主动管理风险,实现事前、事中和事后的全过程管理。通过“保险+服务”的模式,保险公司与投保客户、政府形成了利益共同体,保险公司会主动实现风险管理的关口前移,并利用其丰富的风险管理经验,以及广阔的服务网络,实现专业化的防灾防损来缓释风险。四是促进经济提质增效,为国民经济发展增添新动力(310328,基金吧)。经济可持续发展是社会稳定的基本前提,保增长才能保稳定、保就业。在我国金融行业中,保险资金具有长期性、稳定性等特点,是未来中长期资金的主要提供方。近年来,保险业主动服务经济结构调整,在建立完善科技保险体系、提高小微企业融资能力、促进居民消费、支持企业“走出去”等方面,发挥了越来越显著的作用。

  保险是一种多元化、全过程的融管理与服务于一体的综合性金融工具。把保险机制用好了,用活了,可以减轻政府社会治理的压力,使保险成为政府强化、优化社会治理的“助手”和“眼睛”。从这个意义上讲,保险所提供的不仅仅是金融产品和服务,而是一种更有效率地实现社会长治久安的制度安排,是完善社会治理体系的重要政策工具。

  宁波市保险创新综合示范区建设为社会治理开辟了新路

  2014年9月,浙江省政府率先制定出台了新“国十条”的贯彻落实意见,宁波市获批成为全国首个“会省市共建”的保险创新综合示范区。一年来,在中国保监会的大力支持和省政府的高度重视下,宁波市紧紧围绕经济社会发展关键领域和薄弱环节,把保险作为推动社会治理的有效抓手,主动服务于社会治理体系和社会治理能力现代化建设,形成了一批有特色、可持续、可复制的保险创新成果,提高了管理效率,降低了行政成本,增进了社会福祉,为全省的社会治理体制创新起到了示范探路作用。

  提升灾害救助能力,构筑风险防护网。宁波市地处东南沿海,台风等自然风险频发,造成的经济损失十分严重。2014年11月,宁波市巨灾保险试点正式实施,为全市1000万城乡居民(含外来人口)因台风、暴雨和洪水等灾害风险造成的人身及财产损失提供6亿元风险保障。巨灾保险将目前以政府财政为主的巨灾损失救助补偿模式,向以保险赔付、巨灾基金、政府财政为共同支撑的多元化模式转变,极大地提升了城市的灾害救助能力。在2015年的“灿鸿”和“杜鹃”台风中,宁波启动巨灾保险机制,既坚持政府在灾害救助中的主导作用,又充分发挥保险在创新社会治理方式、完善灾害救助体系中的独特作用,较好地起到了风险“缓冲垫”和社会“稳定器”的作用。以台风“灿鸿”为例,保险公司一星期之内就完成了6.7万户受灾居民的查勘和5.1万户的定损,累计定损2900多万元,不仅使灾害救助效率得到了显著提升,居民损失得到了补偿,而且促进了政府、市场与社会组织共同参与公共救助体系的建立。

  为应对自然灾害,增强农业的抗风险能力,宁波市政府指导保险公司不断完善和创新政策性农业保险,农险险种从最初的9个增加到目前的26个,参保农户达到了17.7万户,保障金额超过53.8亿元,为农业生产经营构筑了风险防护网,有效避免农民因灾致贫、返贫,为农业救灾复产和农民利益提供了坚实保障。

  完善社会风险管理,实现主动防控。宁波市城乡一体化建设处于全国前列,在城乡协同发展过程中,许多社会性风险也随之产生。宁波围绕建筑住房安全、食品安全、危化品公共安全等党委政府最关注的领域,通过政府购买保险服务的方式,引入保险机制参与社会风险管理,通过“保险+服务”的方式,由保险公司配合政府部门主动预防和控制风险。

  构建食品安全保险体系,保障“舌尖”上的安全。2015年5月,宁波市鄞州区开展全国首个区域性公共食品安全责任保险试点,使全区80余万城乡居民、近10万中小学、幼儿园师生及数万建筑施工人员获得了食品安全保障。保险公司专门设立运营服务中心,当食品安全危机发生时积极进行事故处理、查勘赔款、纠纷调解等应急处置,还发挥专业特长,积极为政府相关部门提供食品安全风险评级、监管协助、危机预警、急救宣传、危机反思等一揽子增值服务。

  推行建筑领域系列保险,保障群众居有良厦。今2015年7月,宁波市在镇海区率先推出了全国第一个区域性城镇居民住房综合保险试点,政府出资204万元,为全区1834栋老旧住房上了保险、提供监测管理。下步宁波还将按照“保险+服务”模式,在全大市推广住房综合保险,并建立从工程投标履约、建筑质量到老旧房屋安全的建筑物全生命周期的保险体系。

  理顺政府职能,体现社会共治。随着社会经济发展,各类社会风险和矛盾不断出现,各级政府工作不能再满足于以往的大包大揽,而是要重新认识和理顺政府职能,积极整合社会资源,引导和协调社会发展。在这一过程中保险也起到了重要作用。

  近年来,宁波市尝试将保险创新引入到社会纠纷处理和社会保障之中,取得了很好的效果。早在2008年,宁波市就率先探索“医疗责任保险”应用于解决医疗纠纷。经过近十年的努力,宁波已经形成了“人民调解+保险理赔”的模式,用市场化手段解决医患矛盾,被誉为医疗纠纷的“宁波解法”。宁波的宁海、象山等地采用“政府托盘,部门监管,商业保险运作”的第三方管理模式,委托保险机构经办新型农村合作医疗、新型城镇医疗保险等社会保障业务,政府从具体事务中超脱出来,改为制定规则和对保险服务进行监督,节约了人力和资源成本。保险公司发挥专业优势,在参保人住院后安排专管员去医院调查核对,严格审核,避免冒名、挂床等弄虚作假现象发生,维护公平公正。

  在保险创新中,政府尊重和重视人民群众的创造精神,同时借助组织机构创新,满足人民群众自我管理和自我服务的需求2014年,宁波设立了全国首家保险互助联社——慈溪龙山镇保险互助联社,得到了广大农村百姓的欢迎,村民投保率从2014年的30%递增到目前70%,为参保社员提供风险保障近1亿元,村民主动参保意识不断增强,保障范围也从家庭财产险、人身意外险拓展到了大病医疗补充保险。互助保险不仅改善保险服务,更是农村治理模式、基层组织建设的创新,对于营造和谐社会、新型城镇化、城乡一体化等都具有重要意义。

  助推经济发展,反哺实体经济。经济发展是社会稳定的基石,社会治理同样要求经济应具备可持续发展能力,即保险要为当地的中小企业、特色产业提供风险保障,同时还要借助保险积累资金的职能反哺当地经济。

  在推动中小企业和特色产业发展中,宁波市于2009年推出了全国首个无抵押无担保的“小额贷款保证保险”,已累计支持6000多家中小企业和农户顺利获得银行贷款100多亿元。2015年1~10月,出口信用保险支持外向型企业获得贸易融资36亿元,帮助企业进行海外追逃挽回损失4400万美元。科技保险为295家高新技术企业累计提供了1.7亿元的创新风险保障资金,涵盖884件专利发明以及107名高端人才。

  随着示范区建设发展,大量保险资金投资宁波市基础设施建设等经济社会发展领域,反哺效应日益体现。近百亿保险资金注入,改善了宁波市社会融资结构,为基础设施建设提供了强大资金保障,开辟了新的直接融资渠道。

  保险服务社会治理的基本经验和未来展望

  宁波市保险创新示范区建设一年来的工作实践,使我们对如何推动保险改革创新,服务社会治理体系建设有了更加深刻的认识和体会。在未来工作中,还要继续坚持以下四个基本经验。一是理念先行。社会治理问题千头万绪,这就需要我们不断学习和领会党中央和国务院的重要思想和核心举措,找准关键问题,坚持“干在实处、走在前列”,创造性地应用保险等市场化、社会化的新手段,转换机制,另辟蹊径,破解社会治理的重点难点问题。二是问题导向。示范区建设中各类保险创新都是从解决现实问题出发的,只有坚持问题导向才能使示范区建设落在实处,发挥实效,也能够为示范区的“可复制、可借鉴”提供充分可靠的实践依据。三是市场化改革方向。社会治理需要借助越来越多的市场化工具,让市场为社会治理提供更有效的解决方案,让政府“有形之手”和市场“无形之手”相互配合,相得益彰。四是合力攻关。社会治理是一个庞大的社会工程,单纯依靠任何一种力量都不能长久解决任何一个问题。虽然保险为社会治理提供了新思路、新路径,但是问题的解决仍然需要各级政府、相关部门和市场主体的参与协作。示范区建设、保险服务社会治理既需要基层的探索实践,更需要国家及中央部委的顶层设计。

  宁波市以保险创新示范区建设为契机,在保险服务社会治理方面做了一些积极探索,未来仍需进一步拓宽视野、放大格局,主动对接和服务“一带一路”等国家战略,争创国家级保险创新试验区,先行先试,扎实开展创新探索,为全国完善社会治理体系创造更多的经验。■

  作者朱从玖为浙江省副省长,卢子跃为宁波市市长

  (责任编辑 孙芙蓉)

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