土地财政持续下降 社会保险基金预算长期形势不乐观

2016-03-07 09:41
来源:界面
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  编者按:3月5日,财政部提请十二届全国人大四次会议审查的《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》。就此报告,上海财经大学公共政策与治理研究院副教授郑春荣撰文解读,以下为解读全文:

  一般公共预算收入增长速度放缓

  2015年,全国一般公共预算收入152216.65亿元,比2014年同口径增长5.8%,比上年回落2.8个百分点。5.8%的财政收入增速是自1988年以来我国财政收入最低增速,也低于年初预算安排。财政收入增幅低于年初预期的主要原因是受经济下行压力影响,2015年全国固定资产投资、社会消费品零售总额、外贸等主要经济指标增幅均低于年初预期。

  2016年,全国一般公共预算收入157200亿元,仅增长3%,既有经济增长减缓的原因,也有税收改革带来的减税原因,总体上看如此之低的财政收入增长率是历年罕见。

  此外,在财政收入出现下降的前景下,非税收入异军突起,在一定程度上弥补税收收入的减少,但非税收入波动性较大,这意味着我国的财政收入的稳定性和增长的可持续性也有所削弱。2015年,全国一般预算的非税收入27325亿元,增长28.9%,同口径增长10.6%。其中,中央非税收入6997亿元,增长57%,同口径增长50.3%,主要是部分金融机构及中央企业上缴利润增加;地方非税收入20328亿元,增长21.5%,同口径增长1.3%。

  国有土地使用权出让收入持续下降,地方政府性基金收入影响较大

  作为地方政府性基金收入的大头,国有土地使用权出让收入的增长情况关系到地方政府的财力。2015年,地方政府性基金本级收入38218.12亿元,较上年下降17.7%,也低于年初预算数(44509.51亿元),主要原因是国有土地使用权出让收入仅为32547亿元,同比减少8840亿元,下降21.4%。

  2016年,国有土地使用权出让收入28248.6亿元,较2015年又下降13.2%,已经连续两年下滑。两年前的2014年,国有土地使用权出让收入高达40385.86亿元。

  积极财政政策的力度基本维持原来水平

  目前财政预算所指的“财政赤字”是全国财政预算的年度收支差额,笔者称之为小口径的财政赤字。如果包括政府性基金的收支差额,笔者称之为大口径的财政赤字。笔者认为大口径的财政赤字更加客观真实,按此口径分析,我国积极财政政策的力度有所加强。

  1.小口径的财政赤字

  从表1中可以看到,与2015年相比,中央政府与地方政府的财政赤字分别增加了2800亿元,使全国财政赤字增加了5600亿元。按此口径,2016年全国财政赤字将达21800亿元,占GDP的比重为3.02%。(注:2015年我国GDP为676708亿元,如果2016年增长6.5%,而达到720694亿元)

表1 小口径的财政赤字

  2.大口径的财政赤字

  从表2看,地方政府性基金在2015年和2016年的赤字分别为1000亿元和4000亿元。如果包含政府性基金的赤字,则2016年全国财政赤字将达25800亿元,占GDP的比重为3.58%。

表2 大口径的财政赤字

  作为积极财政政策的风向标,中央基建投资规模温和有序,较往年略有扩大,但并没有出现大规模的跃升,反映了中央政府在宏观调控上已不注重从固定资产投资上来拉动经济增长。

表3 中央基建投资(亿元)

  国有资本经营预算喜忧参半

  总体上讲,与我国庞大的国有资产规模相比,国有资本经营预算的收支规模难以令人满意。根据财政部于2016年公布的数据,2015年我国国有企业利润总额23027.5亿元,年底资产总额高达119万亿元,所有者权益也高达40万亿元。而2015年我国国有资本经营预算的收入仅为2500亿元,意味着大量的国有企业利润仍然继续沉淀在企业中。2015年6月,审计署在《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提出,“国有资本经营预算范围还不完整。2014年,中央部门和单位下属企业仍有4500多家未纳入实施范围,应结合事业单位和国有企业改革加快推进”。

  根据2016年财政预算报告,2016年国有资本经营预算的管理将有所加强,提高比例和扩大上缴企业范围等双管齐下。一是将中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例由2015年的16%提高至19%。二是将中国铁路总公司等68户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。

  虽然国有资本经营预算的各项改革有序推进,但受制于宏观经济不景气,国有企业利润减少,国有资本经营预算的收支规模也有所下降,其中,中央国有资本经营预算收入1400亿元,下降13.2%;地方国有资本经营预算本级收入894.7亿元,下降5.5%。

  社会保险基金预算长期形势不乐观

  根据财政部公布的2015年社会保险基金预算,2015年我国社会保险基金包括七项基金:企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、居民基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金。

  2015年年初的预算安排是:全国社会保险基金收入43088.07亿元,其中:社会保险费收入31633.39亿元;财政补贴收入9741.75亿元;社会保险基金支出38463.97亿元,而预算执行的结果是全国社会保险基金收入44660.34亿元,其中:社会保险费收入32518.48亿元;财政补贴收入10198.15亿元;社会保险基金支出39356.68亿元,从中可以看到,除了社会保险基金收入基本上与预算数保持一致以外,财政补贴和社会保险基金支出都超过了预算数,给财政预算带来了压力。

  近年来,社会保险基金预算整体上呈现两个特点:

  (1)收入增加放缓,支出增长速度高于收入增速。

  在财政补贴大幅度增加的背景下,社会保险基金收入增速仍低于支出增速。在社会保险降费率的基调下,预计我国社会保险基金的缴费收入难以增长,因此要进一步加强征管,并提高社会保险制度的吸引力等多方面入手,挖掘缴费潜力。

  2013年,全国社会保险基金总收入35994亿元,比上年增长15%;总支出28744亿元,比上年增长20%。

  2014年,全国社会保险基金总收入40439亿元,比上年增长12.4%;总支出33681亿元,比上年增长17.2%。

  2015年,全国社会保险基金总收入44660.34亿元,比上年增长10.4%;总支出39356.68亿元,比上年增长16.9%。

  2016年,全国社会保险基金总收入47144.19亿元,比上年增长5.6%;总支出43546.53亿元,比上年增长10.6%。

  (2)财政补贴刚性上升。

  社会保险基金的财政补贴增长过快,需要警惕。国家财政对社会保险基金的财政补贴由2012年的6271.76亿元增长至2013年的7371.5亿元,2014年的8446.35亿元,2015年预算安排数为9741.75亿元,而实际数则为10198.15亿元,2016年将达到10848.04亿元。

  (作者为上海财经大学公共政策与治理研究院副教授)

(责任编辑:李艳霞 )