养老保险顶层设计需要突破两大难点
■周子勋
依据李克强总理日前签署的第６６７号国务院令，《全国社会保障基金条例》将从今年５月１日起施行。这意味着掌管着近两万亿元资产的全国社保基金理事会运营国民的“养命钱”终于有法可依了，而酝酿了太久的基本养老金入市也终于逼近了“开闸”的那一刻。
全国社会保障基金理事会最新公布数据显示，截至２０１５年年底，社保基金会管理的基金资产总额达１９１３９．７６亿元、基金权益１７９６８．０５亿元，其中，全国社保基金１５０８５．９２亿元，比上年末增加２６７６．３９亿元；８个试点省（区、市）做实个人账户资金１１４９．２５亿元；广东省和山东省委托资金１７３２．８８亿元。而人力资源和社会保障部统计显示，去年我国养老保险基金总收入２．７万亿元、总支出２．３万亿元、当期结余３０００多亿元、累计结余３．４万亿元。显然，相较于资金规模不足２万亿元的全国社会保障基金，资金规模更大、累计结余达３．４万亿元的基本养老保险基金的投资运营自然更令社会关注。
尽管中央强调养老保险基金运行基本平稳，但由于我国实行养老金省级统筹，受制于人口结构等因素，部分省份养老金已收不抵支，且赤字省份越来越多，当期收不抵支省份已从２个增至７个，广西、海南、青海、吉林、辽宁、河北、西藏等省份的当期结余都不足１０亿元。中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧表示，若扣除财政补贴，当有２３个省份的养老金当期呈赤字。数据还显示，近两年城镇职工基本养老保险可支付月数都在下降，地区差异仍然显著。广东省当期结余７７０多亿元，可备付月数为５０．６８个；黑龙江省可以备付的月数为３．７７个，累计结余面临巨大挑战。由于各级养老保险基金需要进行省级统筹，涉及金融、市县权力等地方利益问题，因而很难短期内实现统筹。全国人大常委会预算工委调研发现，已有个别地方通过举债发放养老金。
在经济步入新常态的大背景下，因地方土地财政收入锐减和债务风险加大，地方政府承担的公共服务职能正受到巨大冲击。中央经济工作会议明确，今年还要减税，财政还会承受更大的压力。那么，靠赤字债务能不能维持财政的未来可持续性呢？我们能承受多大的财政风险呢？
在日本，多达三分之一的财政支出都用于养老金，而税收根本不足以弥补，只能通过债务解决，而日本的债务超过２００％，位列世界第一。这样做风险很大，至今世界上没有一种理论能解释政府靠借债就能维系支出不断增长，或靠借债维系养老的。为此，人社部表示，下一步将积极推进养老保险顶层设计研究，形成养老保险改革总体方案、职工基础养老金全国统筹方案。
目前，城乡居民基本养老保险基金运行，财政补贴占了６４．８５％，个人缴费占２８．８３％。在财政补贴这么多的情况下，大部分省份的支出收入比都很高，上海、浙江已高达９０％。面对这种情况，为降低社会的养老成本，作为社保缴费的“大头”，医疗保险和养老保险缴费比例如何统筹下调，将直接影响社保费率整体下调幅度，而这也一直是社保降费率的重点与难点。目前只有上海、杭州、厦门等少数地区涉及，其中调整养老保险费率的仅上海一地。已有多位企业家表示，希望占企业负担大头的基本养老保险费率能更进一步降低，或由企业根据实际承受能力自选缴费比例。
“十三五”规划纲要明确提出，实现职工基础养老金全国统筹。据悉，出台养老保险制度改革方案、制定划转部分国有资本充实社保基金办法，都已列入今年工作计划。一些专家表示，养老金实现全国统筹，增强社保基金各地之间的调剂能力是基础性条件。同时，完善国有资本划转充实社保基金机制，则是为降低社保费率可能出现的收支缺口提供基金筹资保障。这两项基础工作到位了，职工基本养老保险才具备既确保基金正常运行，又能全面下调缴费费率的基础。
基础养老金全国统筹，是否意味着今后全国养老保险缴费比例统一？据报道人社部等相关部门正在研究方案。由于各地区经济发展不平衡，人口结构和养老保险基金收支及积累结存状况差异显著，这次全国统筹还不可能实现基金统收统支。预计养老金全国统筹会设置一段过渡期，让各地根据实际情况设置不同费率，逐步缩小差异，以求得各方最大限度的支持。
在全国统筹的同时，要先尽快解决存在的基层养老金见底的问题。对如何确保养老金足额发放，中央早已表态，渠道之一就是划拨国有资产来充实养老基金。“十三五”期间，财政部将逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，２０２０年将提高到３０％。今年政府工作报告首次写入“制定划转部分国有资本充实社保基金办法”，并列为今年八大重点任务之一。其实，早在１２年前中央就提出要划拨国有资产充实社保基金，但一直被搁浅，主要阻力来自国有企业。基于现实，比较国有资产变现、划拨国资股权、上缴国有资本收益这三种操作方式，转股权入社保基金最为稳妥，且先转入２０％的存量国有股比较合适；划拨的国有股应当满足两个条件：一是经营性的国有资产；二是产权明晰，经过股份制改造的国企。也有观点认为，划拨国企收益更佳，上缴收益有利于国有企业的专业化经营管理，有利于稳定养老金来源，有利于推进经营性的国有资产统一管理。
目前，社保基金入市的话题已在沪深股市形成了积极预期。社保基金是长期性资金，将为股市增加新的流动性，社保基金身份和地位特殊，其进入的市场点位因此也被视为具备基本投资价值的点位。只是，市场对此理应保持审慎和理性的态度。毕竟，社保基金是“养老钱、保命钱”，养老保险基金市场化投资运营的根本目的是保值增值。因此，从安全性和投资配置的角度考虑，其最终真实使用的资金额度估计不会太高。另外，权益类资产投资范围相对广泛，股票型基金、债券型基金及货币型基金等渠道都可投资，股市并非社保基金的唯一投资渠道。有鉴于社保基金对市场情绪的影响将会远大于实际投入，对万亿元养老金“入市”的改革方案须慎之又慎。
