农业保险的转型升级

　　编者按：农业是全面建成小康社会和实现现代化的基础。今年中央一号文件提出“完善农业保险制度”，指出要把农业保险作为支持农业的重要手段，扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平，进一步指明了当前农业保险发展的目标和重点。为系统梳理和总结我国农业保险的发展状况、存在问题，更好地促进农业保险服务三农的体制机制改革，本刊策划“农险发展与创新”专题，分别从农业保险转型升级、收入保险、保险+期货、天气指数保险等角度进行了分析和探讨。

　　刘 峰

　　近年来，我国农业保险快速发展，制度框架初步建立，保险覆盖面不断扩大，在维护国家粮食安全、促进农业转方式调结构等方面发挥着越来越重要的作用。随着农业现代化进程的不断推进，农业保险发展内外部环境发生着深刻变化，农业保险既面临着难得的发展机遇，也面临着诸多挑战，迫切需要实现转型升级。

　　农业保险发展历程

　　我国于1950年即开办了农业保险。由于各种原因，上世纪50～70年代，国内保险业务停办。80年代初国内保险业务恢复后，开始在部分地区以商业模式试办农业保险。由于农民缴费能力较低，又缺乏政策支持，农业保险经营连年亏损，从20世纪90年代起，农业保险逐步萎缩。2003年保费收入仅2.3亿元，不足当年财产保险总保费收入的0.2%。2004年起，保监会先后批设5家专业性农业保险公司，引进外资农业保险公司并鼓励综合性保险公司开办农业保险业务。2007年，财政部启动农业保险保费补贴试点，并陆续出台多项税收优惠措施，农业保险进入快速发展时期。2012年，国务院颁布第一部农业保险法规——《农业保险条例》，以法律的形式明确了农业保险发展原则、支持政策、经营规范和监管要求等，为农业保险规范发展奠定法律基础。党的十八届三中、五中全会,《中共中央、国务院关于打赢扶贫攻坚战的决定》和《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》等对农业保险发展改革提出明确要求，农业保险迎来了难得的发展机遇期。

　　农业保险发展成效

　　在党中央国务院的高度重视和大力支持下，我国农业保险实现了跨越式发展，特别在“十二五”期间，农业保险覆盖面和渗透度显著提高，服务水平和服务能力不断增强，在国民经济社会发展全局中的作用日益凸显。

　　业务规模持续增长。2007年至2015年，我国农业保险保费收入从51.8亿元增长到374.7亿元，参保农户从4981万户次增长到2.29亿户次，分别增长了6.2倍和3.5倍；承保农作物从2.3亿亩增加到14.5亿亩，增长了5.3倍；玉米、水稻、小麦三大口粮作物平均承保覆盖率超过70%。承保农作物品种超过189种，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。开办区域已覆盖全国所有省份。经营主体从2007年的6家增加到26家，多数省份已有3家以上的经办机构，初步形成适度竞争的市场格局。已建成农业保险基层服务网点2.2万个，保险协办员40余万人。农业保险服务点乡镇覆盖率达93%，村级覆盖率达48%。我国已成为全球第二、亚洲第一大农业保险市场。

　　功能作用日益突出。2007年至2015年，农业保险提供风险保障从1720亿元增加至1.96万亿元，共计向1.94亿户次农户支付赔款1196亿元，积累大灾风险准备金约80亿元。2015年，农业保险保险金额达1.96万亿元，约占农业国民生产总值的32%。共支付赔款260.08亿元，约占农作物直接经济损失的9.7%，保险赔款已成为农民灾后恢复生产和灾区重建的重要资金来源。2013年黑龙江特大洪涝灾害，农业保险支付赔款27.16亿元，约占直接经济损失的13.8%；受益农户50.9万户，占参保农户的59.7%；户均赔款5336元，占当地农村居民人均年收入的62%，最多的一位种植大户获得赔款352万元。2015年，中央财政保费补贴约147亿元，撬动风险保障1.96万亿元，杠杆效应达130多倍。农业保险“稳定器”和“助推器”的作用得到充分体现。

　　改革创新不断涌现。价格保险试点已拓展到26个省市，实现保障水平从保自然风险向保市场风险扩展，协助解决基本生活品价格大幅波动导致的“菜贱伤农、菜贵伤民”问题。探索出农业保险与无害化处理相结合的浙江“龙游模式”、河南“济源模式”，通过保险机制引导养殖户主动进行无害化处理，防止病死畜禽流入市场，维护社会食品安全。开展“保险+期货”“保险+信贷”试点，完善农村金融服务链，缓解农户特别是新型农业经营主体“风险高、贷款难”问题。

　　短短几年间，我国农业保险走过了发达国家几十年乃至上百年走过的道路。在关于土地流转和农业适度规模经营、农业对外合作、林权制度改革等多个产业发展政策和区域发展战略中，均将农业保险作为重要的配套措施。我国农业保险也得到国际保险业的高度关注，被誉为“世界农业保险典型模式之一”。

　　面临的主要困难和挑战

　　随着现代农业的发展，农业保险不能满足广大农民日益增长的保险需求已经成为发展中面临的主要矛盾。同时，由于起步晚、底子薄，在快速发展的同时，农业保险也存在着农户认识不足、保险机构服务能力不足、保障程度较低、大灾风险分散机制不健全和基层政府不当干预等问题。

　　一是农户对保险的认识不足。我国农业生产以小规模分散型为主，农户风险意识不足，或存在侥幸心理，希望保费由国家大包大揽。有的农户将农业保险等同为政府救济，认为只要交了保费就应该获得赔款，或是没有受灾就应该返还保费。个别农户道德风险和逆向选择较为严重，只将容易遭受灾害的地块投保，或利用信息不对称骗保、骗赔。

　　二是保障程度不能满足农户的多样化需求。试点起步阶段，考虑到农户的保费承担能力和财政的承受能力，我们采取“低保费、低保障、广覆盖”的原则，主要保障农作物的直接物化成本。截至2015年底，三大口粮作物保险保障程度约占直接物化成本的84%，但仅占全部生产成本的33%。对于散户而言，由于保障程度偏低，遭受灾害后，保险赔款“不解渴”，且即使没有赔款，自身也完全可以承担灾害损失，因而投保积极性不高。对于因土地承包经营权流转形成的家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体而言，其投入大、风险高，一旦遭受大灾，将面临重大损失，现有保障水平远不能满足其风险保障需求。

　　三是保险机构服务能力不足。我国“三农”信息管理基础较弱，基础信息和数据管理系统不完善，如二轮土地承包信息不准确、生猪耳标佩戴率低。同时，农业生产的分散性决定了其对农业保险服务能力有更高的要求。在覆盖面快速扩大的同时，保险机构服务能力和管控能力未能同步跟进，保险公司出于成本控制考虑，对设立农村基层服务网点积极性不高，基层网点和人员远不能满足农业保险发展需要。

　　四是大灾风险转移分散机制不健全。农业保险因干旱、洪水等灾害造成系统性风险的概率远大于普通保险。目前经办机构主要通过再保险和大灾风险准备金制度来转移分散风险，主要还是依靠公司自身的力量，缺少国家层面制度支撑。一方面，大灾风险分散机制不健全在一定程度上影响了农业保险覆盖面的进一步扩大和保障程度的进一步提高。另一方面，一旦发生区域性或大面积巨灾，农业保险体系可能遭受毁灭性打击。

　　五是个别基层政府不当干预农业保险经营。部分基层政府未能准确理解《农业保险条例》关于“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则”。有的地区制定不切实际的参保率指标，强制或变相强制农户参保。有的地区以维稳为由，要求对未受灾农户“无灾返本”或平均赔付、协议赔付。有的基层政府部门未尽管理与监督职责，个别基层政府甚至要求或协同保险公司通过编造虚假气象证明等方式套取赔款或费用，用于返还县级保费补贴或支付工作经费。

　　上述问题，有的是保险行业的问题，需要通过进一步加强管控、加大监管力度来解决；有的是经济社会问题在保险领域的反映，需要通过进一步深化改革、完善法律法规来解决。

　　切实做好保险服务农业现代化工作

　　“十三五”规划指出，农业是全面建成小康社会和实现现代化的基础，这是对农业基础性、战略性地位的一个新的重大表述和战略定位。保险业要牢牢把握这条主线，将自身发展融于农业农村发展的大背景之中，充分发挥保险功能作用，为农业现代化保驾护航。

　　中国农业保险试点启动之初，将其定位为促进粮食增产财政保障机制的组成部分，目的是保护农民种粮积极性、保障国家粮食安全。随着我国农业现代化进程的加快，对农业保险也提出了新的要求，政策目标也逐步扩大到完善农业支持保护体系、深化农村金融服务、促进农民增收和服务农业现代化，极大丰富了政策内涵。

　　在功能作用上，与政策目标的转变相适应，农业保险不断被赋予和加载新的功能作用，从基础的经济补偿向防灾减灾、社会管理、扶贫开发、担保增信和辅助市场调控等综合功能拓展，农业保险与其他行业的联系和融合日益密切，“稳定器”和“助推器”的作用日益得到体现。

　　在发展动力上，从以往主要依靠政府推动和财政补贴的单核驱动模式向产品创新、服务创新和农户参保意识增强的多核驱动模式转变。目前，各级财政对农业保险的保费补贴已达80%，在全球也处于较高水平。近年来，各级政府和广大农户对农业保险的认识在逐步深化，特别是农业现代化过程中涌现的新型农业经营主体，具有“高投入、高产出、高风险”的特点，天然对金融保险有着迫切需求。农业保险发展模式将逐步从供给推动型向需求拉动型转变，农业保险迫切需要进行转型升级。

　　一是转变农业保险发展理念。农业现代化是农业保险的前提，农业保险是农业现代化的必要条件和重要支撑。要全面落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，紧密围绕保险为农业现代化服务这个核心，明确新时期我国农业保险改革发展的基本思路、目标规划、工作重点和支持政策，深入研究农业现代化的风险特点和风险需求，加大资金、资源、科技、人力投入，为农业现代化提供多样化的、充足的风险保障。

　　二是加强供给侧改革。以“扩面、提标、增品”为核心，以服务农业现代化为重点，落实保障水平全面覆盖直接物化成本政策，集中力量做好小麦、水稻、玉米三大主粮作物、主要农畜产品和森林保险工作。稳步扩大价格保险、制种保险、渔业保险、农房保险覆盖面，拓展地方特色险种、指数保险和“保险+期货”试点。深化产品改革，构建保险责任广、保障程度高、理赔程序简、费率水平合理的产品体系。加强行业标准化建设，制定主要农作物示范性条款和服务评价标准。强化规范经营要求，确保把国家支农惠农政策落到实处，确保农民权益得到保护。

　　三是完善农业保险制度。要做好农业产业政策、保险政策和财税政策的衔接，提高政策的针对性、有效性和协同性。要进一步加大支持力度，充分运用WTO规则，研究农业补贴由直接补贴向间接补贴转移，研究对地方特色农产品(000061,股吧)保险奖补政策，建立财政支持的大灾风险分散机制。要明确地方政府在推动农业保险发展方面的主体责任，推动地方政府加大农业基础设施投入，完善农业技术服务体系，厘清政府和市场的边界，确保工作中不缺位、不错位、不越位。

　　四是加强市场监管。以落实国家强农惠农富农政策和保护农户权益为核心，加大监管力度，规范市场秩序，持续保持监管高压，对各类影响国家惠农政策落实和侵害农民权益的行为“零容忍”，依法予以严厉打击，确保农业保险好事办好、实事做实。■

　　作者系中国保监会财产保险监管部主任